摘 要
贯彻依法治军战略是系统工程，要统筹全局、突出重点，以重点突破带动整体推进。要深化军事立法工作，打好政策制度改革攻坚战，提高立法质量，增强立法系统性、整体性、协同性。强化法规制度执行监督工作，明晰责任主体和评估标准，健全监督机制，严格责任追究，确保法规制度落地见效。
---2022年3月7日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席十三届全国人大五次会议解放军和武警部队代表团全体会议并发表重要讲话。

引 言
军队公寓住房管理和腾退依靠组织和行政管理方式由来已久，随军队后勤保障深层次改革，实践实务和操作中产生结构性矛盾愈显突出，归纳梳理腾退工作中出现的问题，堵塞制度性缺陷，修订相关政策和法规，规范住房管理秩序，找寻良性争端解决方式方法，积极推进军地协调机制建设应当成为各方努力的方向和目标。

公寓房腾退法律问题之再探究

一、公寓住房的基本制度设计
军队公寓住房主要指划定在公寓区内，保障在职军队人员工作居住的住房。公寓住房主要保障军官、文职干部、军士和在编职工在职期间住用，不能出售，离职要迁出。公寓住房的住用人员离退休、转业、复员、调动工作后已安排住房或安置（购买）住房的，应当限期腾出现住用的公寓住房。对现居住在公寓区内的其他人员，应采取调整、置换和安排购房等办法逐步迁出。
以上是军内文件和规章的制度性安排和设计，与转业、离退休干部相关的住房保障安置等政策性文件涉及到军地联合发布的一系列联署文件，譬如《军队转业干部安置暂行办法》（中共中央、国务院、中央军委联发）、《军队转业干部住房安置保障办法》（国办、中办联发）等等，但随军队住房单一保障方式、房源供给转向军地联合、住用管理渐趋社会化方式转变，军队公寓住房的腾退成为困扰工作和生活的一道难题。
二、公寓住房腾退的对象与腾退方式
(一)公寓住房腾退的对象
根据《军队公寓住房管理规定》以及军队、地方的有关规定，军队公寓住房腾退的主要对象为住户个体和单位。
住户个体分为两个类型：1.军队在职人员：(1)本人及其配偶在驻地已经购买了军地现有住房、房改房、公有房、集资房、安居房等政策性住房的；(2)住用两处以上公寓住房，其中一处已达到本人职级标准的；(3)因干部异地调动其配偶随迁，按规定应当退出原军队住房的；(4)其他存在违规或不合理占用公寓住房的。2. 地方及其他人员：(1)军队离退休干部已安置住房或领取了住房补贴的；(2)复转军人及其配偶在军队已购买了房改房或一方在地方已经租住、购买住房，或者复转军人已经领取住房补贴的；(3)牺牲、病故军人的遗属和子女，按规定应当腾退原军队住房的等。
单位腾房对象，主要是转让和擅自出租、出借军队住房，或者存在多处占房、超标准建房等住房违规问题的单位。
(二)公寓住房的腾退方式
当前军队住房管理和腾退的军内规章和基本遵循，是2008年4月21日总后勤部发布的《军队公寓住房管理规定》(后发〔2008〕20号)、2007年3月12日总政治部、总后勤部联合发布的《军队住房违规问题处理办法》(后发〔2007〕2号)(以下称《办法》)、《关于住房清理有关具体问题的处理意见》（房清（2009）5号）、《关于进一步加强住房清理工作政策规定宣传的通知》（房清办（2013）2号）。以上文件共有23条，对军队公寓住房管理和腾退的原则、适用对象范围、腾退期限和违规处理办法等进行了原则规定。
对于住房腾退的具体措施和方式方法尚未有法律层次的权威规定，一般原则性规定“采取必要措施或者法律手段收回住房”或“无条件收回”缺乏明晰的法律指引，有关住用单位对此理解和认识不尽一致，导致清房措施和适用方法选择多样化。
三、比较常见的清房步骤
（一）思想发动
政治工作是党在军队中的思想和组织工作的体现，也是我军的重要特色和政治优势。住房保障和清退工作关乎广大官兵的切身利益和军队的集中稳定，影响面广，政策性强。一般来说，经过单位和各级组织耐心、细致地做好住户的思想工作，讲明政策法规，绝大多数住户和家庭都能按照规定和要求主动搬迁腾退违规住房。
（二）组织推动。
党委统一决策部署，按照“分级负责、自查自纠、积极稳妥”的原则，层层分解任务，领导带头，相关职能部门协同组织进行清房。始于2013年11月开展的违规住房清理专项工作以来，全军和武警部队各大单位党委相继召开专题民主生活会，聚焦“四风”查摆整改问题。在党委班子成员的带动下，各大单位共清退不合理住房*万套（推测数字，2016年公开报道数字8100余套），取得显著成果。
（三）签订《借住住房协议》或《住房腾退协议》。
一些单位为完成住房清退任务，与住用军队公寓住房的住户签订《住房借住协议》或《住户腾退协议》，许诺1到2年的居住时间，俟条件成就时再行主张收回房屋。
  （四）军地协调共同推进
  《军队住房违规问题处理办法》第18条规定，对拒不腾退公寓住房的军转人员。军队住用管理单位应当向其所在单位通报情况，共同纠正住房违规问题。实践中出现三种情形，基于对住房保障问题的不同认识，一些单位党委或纪委对军队单位提出的要求一概给予承认，从组织纪律层面直接协调（含命令指示）本单位转业干部无条件腾房；另一些单位认为这是政策未落实条件下涉及到军地法律适用的历史遗留问题，属于“军内事务”，建议走司法途径予以解决；第三种情况是对于未转业至机关、事业、国家企业单位的复员、自主、退休人员，没有联系目标，暂无从行共同推进之实。    
（五）提高房租标准+捆绑水电收费
对列入住房腾退对象的住户（不少单位将转业后未享用政策性住房保障的转业干部一并纳入），在规定期限内不腾退住房的，依据军队有关规定，对军内人员按照一定比例加收房租；对转业复员人员和其他地方人员按照当地商品房的市场租金价格计收房租（相关案例可查阅公众号文章）。收费标准自10元/月/平方米至130元/月/平方米不等，某单位下文试行提租腾退机制，对集中保障区内离职人员提高房租收费，有单位通知刚转业两年的军转自主干部提高房屋租金到 82.6元/月/平方米,且有将收取提高后的租金与住户购水电事项挂钩（不交租不卖水电），捆绑收费一并延展至收取物业费，有些家属院未与住户一起引入物业公司也未与住户签订物业服务合同，加之未有沟通交流之通道和机制，凡此种种，亦使住户叫苦不迭不胜烦忧。这些经济手段虽在一定程度上可以起到促进腾房的作用，但由于住用单位不具有民生保障方面的定价提租权和强制执行权，实践中颇受“住户”诟病。           
（六）强制搬迁。
第一种是间接强制，主要针对违反政策法规，逾期不腾退住房的个人通过给予通报、限制分房或购房，或对不纠正违规住房的单位主要领导和其他直接责任人，视情况作出调整工作岗位、免职等组织处理和纪律处分等来施加影响，促使其履行搬迁等义务，达到清退住房的目的。此方式一般适用内部人员或已经退休的人员。第二种是军队单位在自属营院或在地方有关部门配合下，直接将腾退对象的个人物品搬离住房。这种方式对外部人员特别是已经离开部队或安置到地方的退休人员或者家庭成员，这里面涉及到的法律问题比较多，实践中颇受争议。
军队公寓住房清退工作，其在军队系统建制内，遵循党委领导，政治工作先行，依靠组织和行政的手段推动实施，属于合法军队行政行为，但对于某些自谋职业的复转人员及其他地方人员来说，因为其并不是单位内部人员，如果没有相应的组织机构予以协调或司法救济途径，势必难以彻底有效地解决腾房纠纷，由于往往与住房保障政策落实相牵连，刚性处理往往会触碰法律的红线，徒生社会不稳定因素，去年底曾有某单位招标地方拆迁公司行使搬迁腾退（其以自购商品房为由）的强制事件（招标法规定之招标行为系因当工程类事项而非涉法律纠纷之事项），这种行为应该引起高度重视。
四、影响军队公寓住房腾退的法律障碍
(一)清理住房文件的适用对象
明确法律的效力范围，是法律正确适用和被遵行的前提。
依照法理，法的效力范围应当是指法所对应的对象、时间和空间，法的对象效力，也就是法的适用对象是什么，即对什么样的人、什么样的个体和组织具有拘束力。《中华人民共和国立法法》第103条第2款、第3款及《军事法规军事规章条例》第9条规定，总政治部、总后勤部单独或联合制订发布的《军队公寓住房管理规定》、《军队住房违规问题处理办法》应为总部(军事)内部规章，其适用对象应限于全军和武警部队单位及军队在职人员和在编职工。
从上述行文所述公寓住房腾退对象来看，《军队公寓住房管理规定》、《军队住房违规问题处理办法》的适用对象将复转军人、遗属子女及其他地方人员囊括在内，超越了上述法律和军队法规所设定的总部职责和立法权限范围。
（二）清房文件“强制腾房”措施的法律效力
《军队公寓住房管理规定》第29条：“按照规定应当腾退的军队公寓住房，必须即时腾退。”如逾期不腾退的，“应当采取必要措施或者法律手段收回住房”。《军队住房违规问题处理办法》第6条、第18条也作出类似规定。从该类条款所设定的军队腾房“必要措施”性质来看，其应当是一种军事行政措施。该行政措施的范围包括什么?一般性行政措施是否包括进入住宅、处置财物等行政强制措施或者行政强制执行? 作为在效力上显然低于法律、行政法规和军事法规的总部内部规章的授权行使，它势必会对住户的人身权和财产权（宪法保护公民的人身权和财产权）造成损害。《中华人民共和国行政强制法》第10条关于“行政强制措施由法律设定”，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”的规定。基于涉房居住产生的法律纠纷通过强势争端一方自我赋权迳行裁判并强制执行有悖国家的法律体系建设。
（三）军产房腾退纠纷案件的管辖
传统管辖权理论认为，法院是依案件性质和目的获得管辖权，任何机构不得以任何形式加以剥夺，法院也不能自行拒绝裁判职责。
《军队公寓住房管理规定》、《军队住房违规问题处理办法》规定，对逾期或拒不腾退公寓住房的，应当采取必要措施或法律手段收回住房或予以纠正。通过诉讼解决争端是法治社会解决纠纷最权威的法律手段之一。但是,1991年1月至2003年8月期间最高人民法院在分别给天津、辽宁和北京高院《关于军队离退休干部腾退军产房纠纷法院是否受理的复函》、《关于中国人民解放军北京军区房地产管理局请求法院受理军队家属住房清退案有关问题请示的复函》和《关于人民法院是否受理涉及军队房地产腾退、拆迁安置纠纷案件的答复》中，认为此类案件属于军转干部安置、离退休人员移交等管理过程中的历史遗留问题或因军队单位内部建房、分房所引起的占房、腾房纠纷，不属于法院主管工作的范围。当事人为此而提起诉讼的，法院应当裁决不予受理或者驳回起诉，并告知由军地有关部门通过行政手段予以解决。这样的答复是一把“双刃剑”，实践中，有军队单位起诉军转干部腾退住房不予受理的案例，也有将由此引起的涉及民事人身、财产等衍生侵权行为一并纳入该法律适用，招致案件当事人处于无处申诉的悲催境遇现实。司法解释这样适用的结果排除了人民法院对此类案件的司法管辖，导致人民法院在审理此类案件上出现”空白“，将军队腾房纠纷又推给了军队部门处理。其不仅无助于腾房争议的解决，反而成为影响和制约军队清理住房的法律制度障碍。       
  五、军队公寓住房腾退工作的建议
(一)修订完善相关政策法规
修订和完善政策法规，既是加快推进军队住房管理工作规范化、制度化的重要举措，也是贯彻落实依法治军、从严治军的具体体现。
立法体例上，由立法层级更高的国务院和中央军委牵头对相关内部规章或规范性文件进行修改订设并联合颁布，消除部门规章效力低、适用对象范围窄、多头立法的弊端，同时也便于更好地进行顶层设计，统筹解决当前军产房管理中涉及军地关系的突出问题。立法内容和技术吐故纳新，针对新情况，研究新问题，在完善现行制度的同时，吸纳军队清理住房的合法经验和做法，使之法律化、制度化。立法工作要有一定的前瞻性，做好与新颁布法律的有效衔接。对以往文件中出现的模糊条款进行合法性论证并给予完善。
(二)规范公寓住房管理秩序，堵住纠纷发生的漏洞。一是继续做好清查核定住房产权产籍及住用登记制度，完善相关配套措施，为依法依纪管理住房提供法理法律依据。二是要适应新常态，转变行政统管思维，全面推行契约化管理模式。在住房租赁和借用协议中，明确双方在房屋住用、管理、维护维修和调整、腾退等环节的权利义务关系，严格履行协议内容。三要提高营房管理信息化水平，建立合法科学的公寓住房腾退工作机制，从严落实军队人员住房报告、公示和核查等制度，切实管理好用好军队公寓住房。
(三)有条件地将争端纳入法律诉讼渠道，并适时扩展法律救济渠道
已经有将签订《军队公寓住房租住协议书》或《军队住房借住协议书》的到期住户诉至法庭并得到法庭支持的案例，这一方式已经得到法律的确认，司法层面在最高人民法院在2002年7月1日《关于中国人民解放军北京军区空军司令部诉吕全修等人腾退军产房是否受理的答复意见》(民立他字〔2002〕第7号)规定的基础上，进一步扩大受案范围，将军队单位与复转军人、其他地方人员之间的腾房纠纷案件纳入其中(指定地方法院管辖)，拓宽法律救济渠道，健全住房腾退法律手段。这对切实保障当事人诉权，有效化解当腾房突出矛盾，落实人民法院“有案必立，有诉必理”，维护广大官兵的切身利益和部队稳定有着重要作用。
(四)继续推进军地协调机制，着力破除腾房的体制性障碍
公寓住房的腾退工作牵涉军地、军民之间的关系，有必要建立双方相适应的协调工作机制。发挥退伍军人事务部门的职能作用，研究出台跟进政策，着力解决由于国家政策调整、变动引发的腾房矛盾和历史遗留问题，一劳永逸地解决这一困扰军队正规化建设的遗留问题。