国有企业因对外重大投资而签订的股权买卖合同，未经国资管理部门审批，效力如何？国有企业包括国有独资公司、国有全资公司、国有全资企业、国有控股公司以及国有参股公司，法律对这几个类型的国有企业在重大投资事项中的规定是否有所不同？

通过对最高人民法院关于股权回购协议效力的两个知名案例进行探究（即2016年的盐业集团案和2022年的报业集团案），笔者认为：国有企业的重大投资事项，包括股权收购（回购）协议，并非法定的国有资产管理部门审批事项；如回购协议中没有须经国有企业内部审批方可生效的约定，股权收购（回购）协议成立即生效。

盐业集团案
案件来源：

上海阳亨实业投资有限公司与江苏省盐业集团有限责任公司、李晗股权转让纠纷申请再审民事裁定书[（2016）最高法民申474号]

案情简介：
2011年4月，投资人阳亨公司通过受让目标公司江苏省新世纪盐化集团有限责任公司职工持股会及部分自然人股东股权的方式成为目标公司股东。后，目标公司股东盐业集团（国有独资公司）及目标公司出具承诺书，载明完成本次股权转让5年后，目标公司没有上市，同意投资者等三家公司以减资方式退出，并约定退出价格。因目标公司的实际经营情况，双方当事人均确认目标公司已不具备5年内上市的条件。2013年6月23日，投资人代表、盐业集团代表等共同签署《股权转让专题会议纪要》，该纪要载明了盐业集团受让投资人股权的安排事宜，并且约定“盐业公司按规定履行股权受让相关程序”。后投资人诉至法院，要求确认盐业集团回购股权的合同有效，盐业集团支付回购款。一审法院确认合同有效，但二审法院江苏省高级人民法院及再审法院最高人民法院均认定股权回购合同无效，驳回投资人的请求。

最高人民法院判决股权回购合同无效核心理由如下：

1.《企业国有资产法》第三十条规定：“国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。”《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。”对于重要子企业的重大事项，《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。”依据上述法律、行政法规规定的文义和立法目的，国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效。本案中，盐业集团系江苏省国资委独资的国有企业，其因对外重大投资而签订的案涉股权买卖合同需经国资管理部门审批后，合同才能生效。

案涉《股权转让专题会议纪要》中关于“盐业公司按规定履行股权受让相关程序”的表述应解读为“盐业集团按规定履行股权受让的内外部审批手续”。所以，《股权转让专题会议纪要》是各方商定的应当经盐业集团内外部审批程序审批后方可生效的协议；该协议实际上未经审批，虽成立但尚未生效。

报业集团案
案件来源：
南京报业集团有限责任公司、南京时代传媒投资有限责任公司等合同纠纷民事申请再审审查民事裁定书[（2022）最高法民申232号]

案情简介：
2010年4月30日，投资人汇金立方中心等与目标公司时代股份公司、老股东报业集团（国有独资公司）及时代投资公司（国有全资公司）签订《增资协议》，约定投资人向目标公司增资相关事宜。同日，各方又签订《备忘录》，约定若目标公司时代股份公司在《备忘录》签署三年后未实现上市，投资人汇金立方中心等应将其持有的目标公司的全部股权转让给老股东报业集团和时代投资公司，且约定了股权转让价格。《增资协议》明确约定需经审批生效，而《备忘录》未作需审批生效的相关约定。《增资协议》及《备忘录》签署后，投资人如期向目标公司投资；三年后，目标公司未如期上市。2013年10月17日，投资人向老股东报业集团、时代投资公司发出《关于催告履行协议义务的函》，要求报业集团、时代投资公司在接函后立即按照上述《备忘录》之约定履行回购义务，支付全部投资本金及利息。老股东未履行回购义务，投资人诉至法院。

该案中各方的核心争议焦点是国有企业回购股权事宜属于国有资产重大交易，该重大交易事宜未经国有资产管理部门审批，回购协议是否有效？一审法院南京市中级人民法院认为，涉国有资产的相关重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效，所以本案《备忘录》并未生效。二审江苏省高级人民法院及再审最高人民法院均认为该案《备忘录》已经生效。

本案中，老股东认为《备忘录》未生效的理由有两点：

（1）本案中老股东均为国有企业，均辩称案涉股权回购属国有资产重大交易，根据《中华人民共和国公司法》第六十六条、《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条及《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条之规定，案涉股权转让合同未经审批，依法属未生效合同。老股东认为，该案情况与盐业集团案件一致，应当同案同判。

（2）目标公司该次增资相关的由投资条款（对应增资协议）和回购条款（对应《备忘录》）共同组成，两个条款共同构成整体交易行为中的价格条款，应作为一个整体进行审批，不审批回购条款将构成对国资监管的规避。国有资产监管部门亦明确股权回购需要审批，价格要评估，本案回购条款由于未经审批而未生效。

   最高人民法院判决《备忘录》有效的主要理由如下：

（1）《备忘录》中并无关于股权回购协议需经审批的约定，且该回购协议与案涉《增资协议》系相同主体于同一天签署，对于《增资协议》明确约定需经审批生效，而《备忘录》未作需审批生效的相关约定，应认定《备忘录》无需经审批生效，系当事人自愿对协议效力所作出的安排。老股东报业集团向汇金立方中心发出的《关于南京时代传媒股份有限公司股份回购的函》提及报备原则，亦未提出关于审批生效问题，证明报业集团自身也认可案涉股权回购事宜无需审批，且在《备忘录》其他约定内容的实际履行过程中，报业集团等亦从未就协议效力问题提出过异议。

（2）《中华人民共和国公司法》第六十六条仅规定国有独资公司的合并、分立、解散等情形，必须由国有资产监督管理机构决定及报批，并不涉及股权回购事宜。《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条规定国家出资企业的合并、分立、增减注册资本、进行重大投资等重大事项，应遵守相关规定，不得损害出资人和债权人的权益，并无关于股权回购需经审批的规定。《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条系关于国有股权转让的规定，若致使国家不再拥有控股地位的，须经政府批准；第二十一条、第二十四条等规定情形，均无股权回购须经批准的规定。

（3）《增资协议》和《备忘录》系汇金立方中心与报业集团等主体同一天签订的投资和回购的协议，系针对不同事项的两份协议，并非同一协议，而且各方当事人对两份协议的效力作出不同安排和约定，对两份合同是否需经审批方能生效，具有充分的预见和预知。《增资协议》涉及公司增资问题，按照约定和相关规定履行了审批手续而生效。《备忘录》约定关于股权回购问题，在相关法律、行政法规未作出强制性规定时，各方当事人约定签署及《增资协议》经审批生效后发生效力，属当事人对股权回购协议效力的真实意思表示，二审判决依法认定《备忘录》已生效，并无不妥。

（4）最高人民法院在再审裁定中特别回复了本案与盐业集团案件的不同之处：各方当事人在涉及股权回购的《股权转让专题会议纪要》中约定：“盐业集团按规定履行股权受让相关程序”，应属各方对股权回购协议需经审批后生效的约定和安排，而本案《备忘录》并无关于股权回购需经审批生效的相关约定，各方当事人也确认签订《备忘录》时均认为不需要审批，故本案与另案判决之间并不存在同案不同判的问题。

律 师 观 点

盐业集团案和报业集团案的主要争议焦点都是国有独资公司签署对远期股权回购协议的效力问题，都是比较经典的案例。两个案子的核心争议焦点都是较大金额的远期股权回购协议属于国有企业的重大交易行为，该重大交易行为是否属于法律法规规定的须经国有监管部门审批的事项，因该重大交易行为签署的合同是否须经审批才能生效。

关于合同效力的规定，其核心把控《民法典》（或之前的《合同法》）规定的生效条件，即违反法律、行政法规的强制性规定无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》在合同法规定的基础上，进一步对“强制性规定”作了限定，其第14条规定：“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。所以，目前在合同效力领域，业界已经形成共识，即把法律、行政法规的强制性规定，区分为“效力性”强制规定和“管理性”强制规定，只有违反了效力性强制规定的协议才自始无效（为聚焦本案的具体问题，本文暂不谈“公序良俗”无效事宜）。

盐业集团案和报业集团案中，最高人民法院在法律论述上的核心，也是在看有无法律规定股权回购事项为审批事项。两案中，盐业集团案子在前，报业集团案子在后，两者引用的法律条文几乎相同，但得出的结论不尽相同。

1.法律规定

《公司法》第六十六条【国有独资公司股东权的行使】国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定；其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

前款所称重要的国有独资公司，按照国务院的规定确定。

《企业国有资产法》第三十条：国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

《企业国有资产监督管理暂行条例》

第二十一条：国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

国有资产监督管理机构依照法定程序审核、决定国防科技工业领域其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的有关重大事项时，按照国家有关法律、规定执行。

第二十二条：国有资产监督管理机构依照公司法的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会。

国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。

国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当将其履行职责的有关情况及时向国有资产监督管理机构报告。

第二十三条：国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。

第二十四条：所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准的，管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。

2.法律分析

（1）《公司法》第六十六条

首先看《公司法》第六十六条。该条规定仅限于国有独资公司适用，不包括国有全资公司（即国有独资公司的全资子公司）。国有独资公司的合并、分离、解散、增加或减少注册资本和发行公司债券，是法定的必须由国有资产监督管理机构决定的事项；其他股东会职责事项可以由国有资产监督管理机构授权公司董事会行使。具体到金额较大的股权收购或回购，即重大资产收购事宜，是属于公司股东（即国有资产监督管理部门）权限还是董事会权限或其他权限，需要具体看公司内部规定。除非这些规定在合同签署过程中向合同相对方明示，合同的相对方是不能知悉这些内部规定的。重要的国有独资公司的合并、分立、解散、申请破产等事项，需要报本级人民政府批准。“重要的国有独资公司”，需要根据国务院的规定确定，且其规定相当明确，应属于“效力性”的强制性规定，本文不作特别分析。

如上，笔者认为，仅根据《公司法》第六十六条的规定来看，国有独资公司金额较大的股权收购和回购事项，不属于法定的必须要国有资产管理部门审批的情形，其审批流程由国有独资企业的内部制度规定。《公司法》第六十六条对国有独资公司收购资产没有强制性规定，对其他类型的国有公司更没有强制性规定，因此我们能得出结论，如果金额较大的股权收购和回购事项协议中未约定须经国有企业的内部审批流程审批后生效，则应适用一般合同的生效规则，即成立后生效。

（2）《企业国有资产法》第三十条

此条对于所有国家出资企业适用，且此条明确提出了“重大投资行为”，我们认为重大的股权收购（或回购）也可以算作“重大投资行为”。但是，笔者注意到，该条规定是，国家出资企业的该系列行为需要“遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益”，并未规定该等行为是必须经过国有资产管理部门审批才能操作的行为。

（3）《企业国有资产监督管理暂行条例》

《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十一条明确指出，国有资产监督管理机构决定的是国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项，不包括该等公司的重大交易。这一条的规定与《公司法》第六十六条一致。

《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十二条规定了国有资产监督管理机构参与国有控股公司、国有参股公司重大事务管理的方式和程序；且该等重大事务并不包括重大投资或交易；因此，该条也没有规定国有控股公司和国有参股公司重大交易需要国有资产监督管理机构审批。

《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条和第二十四条，也不是关于国有企业重大投资的规定。

3.总体结论

从上述盐业集团案、报业集团案等两个案件中最高人民法院引用法律条文来看，可以得出的结论是：法律法规并未要求国有企业（包括国有控股公司、国有参股公司、国有独资公司、国有全资公司、国有全资企业）的重大股权收购（回购）行为需经审批生效。

但是笔者注意到，在2016年的盐业集团案中，最高人民法院在一系列法律条文引用之后，得出的结论是“国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效”。但在2022年的报业集团案件中，最高人民法院引用同样的法律条文之后，得出的结论却是相关法律条文均无“股权回购需要相关部门批准”的规定。笔者认为盐业集团案件中最高法的法律论述更具说服力。且在2022年的报业集团案件中，最高人民法院对2016年的盐业集团案件进行了回复，认为盐业集团案件中回购协议有效的核心原因是相关协议已经约定了“审批生效”要件。笔者以为，若从此点来看，盐业集团案件和报业集团案件的裁判规则达到了统一。