自2018年美国特朗普政府依据“301调查”结果，对从中国进口商品大规模征收关税并限制中国企业对美投资并购开始，到拜登政府明确“中美竞争”的战略定位，美国企图遏止中国崛起的意图已昭然若揭。中美两国贸易战不断升级，美国在本国制造业凋零、技术瓶颈、贫富差距不断加大、社会意识形态撕裂等多方压力之下，试图通过对中国商品加征关税、制裁高科技企业、升级出口管制限制措施等手段，以“合规制裁”和“长臂管辖”阻碍我国发展的同时，破坏全球经济和贸易稳定。本系列文章将以美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations，以下简称“EAR”）为核心，分别从美国出口管制法律体系、EAR主要内容、EAR适用判断、ECCN编码解读、EAR与制裁清单、EAR处罚措施与应对六个方面对美国出口管制体系进行详细分析，为我国企业提供美国出口管制合规应对方案指引。
出口管制原本的目的系一国出于国防、外交等关乎重大国家安全利益的考量，对相关货物、技术和服务的出口采取禁止或限制措施。在第二次世界大战之前，一国基本只在战时或国家特殊紧急情况下才会以维护国家安全为由实施贸易禁运或军品出口管制。二战后，特别是随着冷战的结束，各国对国家安全的考量演变得更加综合、完整，逐渐从相对单一的政治、军事安全领域升级为涵盖金融、科技、信息网络、环境保护、公共卫生等国家安全和利益在内的“新型国家安全”。
正如习近平总书记在2014年主持召开的中央国家安全委员会第一次会议中首次提出的总体国家安全观，集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体。2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》进一步明确了我国的国家安全工作应坚持总体国家安全观，并新增太空安全、深海安全、极地安全等新型安全领域，同时将维护国家海外利益列入维护国家安全的重要任务。
另一方面，随着联合国的建立和多边机制解决国际争端的新模式的出现，以及全球自由贸易的不断发展和深化，对爆发一战、二战级别的大规模全球性战争产生一定约束力的同时，国家之间基于贸易角度对国家安全又有了新的顾虑，由此产生了以出口管制为典型手段的“贸易政策安全化”。正如主流的安全化理论所阐明的，在国家层面上，安全本身是主观建构的概念，当一国认为自身的国家安全受到威胁，因而有必要采取非常措施进行应对时，“其实际上具备将各类问题提升至国家安全层面的能力”[1]。
美国近年来不断丧失的国际影响力和经济优势，以及自身内部的结构性矛盾的不断加剧，使其几乎不可避免的将歧视性贸易限制措施作为干扰全球正常市场运行、破坏固有多边贸易体制以维持自身霸权的重要手段，而这其中，出口管制给我国企业带来的影响和干扰尤为明显。
01 美国出口管制法律体系
美国的出口管制由来已久，历史沿革最早可追溯到1775年。1773年“波士顿倾茶事件”后的次年，为惩罚美国波士顿茶党（Boston Tea Party），英国议会通过了一系列《不容忍法案》（Intolerable Acts），紧接着美国爆发独立战争，国会宣布向英国出口商品为非法，从而施行了美国历史上第一个出口管制措施[2]。
时间跨越到现代，1949年，美国国会通过了冷战时期的第一个《出口管制法》（Export Control Act，ECA），正式确认须对苏联阵营国家继续实施非战时管控，其首要目的是为了防止或延缓华约组织国家和中国依靠西方技术和终端产品提升军事力量。该法案于1979年被《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）所替代，EAA为美国出口管制提供了基本框架，并首次阐明对既有商业又有军事用途的货物出口进行管制的原因——为了国家安全，符合外交政策和涉及供应短缺的商品。
该法案于2018年最终被作为美国出口管制永久的法律基础的《出口管制改革法》（Export Controls Reform Act，ECRA）完全替代，美国国会根据ECRA将其通过控制出口来监管对外贸易的部分宪法权力授权给行政部门，而美国商务部则依据ECRA的具体实施规则《出口管理条例》（EAR）行使该权力。
总体上，美国现行的出口管制法律法规体系可以分为两部分：军用物项体系和两用物项体系。前者的主要法律依据包括《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）和《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR），而后者则主要包括《出口管制改革法》（Export Controls Reform Act，ECRA）和《出口管理条例》（EAR）。此外，还有包括美国能源部（DoE）、核管理委员会（NRC）、国防部（DoD）等多个出口及与出口管制相关的部门和机构，共同构成美国出口管制体系。相关主要部门和法律法规具体情况如下表：
1.《出口管制改革法》（Export Controls Reform Act,ECRA）于2018年颁布。该法案授予美国总统对两用物项出口管制更广泛的立法权力，并提出三点明确要求：第一，由美国总统建立跨机构间程序以便对新兴和基础性技术建立新的管控机制；第二，审查向全面武器禁运国（包括中国）出口、再出口或在境内转移物品的许可证要求；第三，建立许可程序以便：a.评估拟出口项目对美国国防工业基础的影响；b.审查收货人的外国所有权利益；c.审查和评估机构间出口许可的移交、审查和上报程序。与美国此前的出口管制领域相关法律法规不同，ECRA没有失效期限，其奠定了美国出口管制制度的基础，是EAR的上位法，为EAR定立的重要依据。[13]
2.《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Power Act，IEEPA）于1977年颁布。该法案授权美国总统在针对美国国家安全、外交政策或经济所面临的全部或大部分源自国外的异常和特殊威胁宣布国家紧急状态。总统可以此为依据，阻断与造成威胁的个人或实体的交易，并冻结其资产。现如今，对IEEPA的援引主要通过颁布总统令（Executive Order）的形式针对目标国家、实体或个人施加经济制裁。
3.《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）于1976年颁布。该法案授权美国总统控制国防物品（武器、弹药和作战用具）和国防服务的进出口，同时指示总统提交季度报告和认证，详细说明政府间的单项军售（对外军售）。此外，该法案还要求从美国获得武器的政府只能将其用于合法的自卫目的。
4.《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）根据AECA制定，位于《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations,CFR）第22编外交关系第I章第M分章，该分章还包括《美国军需品清单》（U.S.Munitions List，USML），位于第121部分第121.1条。ITAR的主要目的为管控美国国防物项和服务的进出口，并适用于列在USML上的任何国防军事相关物项。
如上表所示，美国出口管制法律体系庞杂，所涉部门和机构繁多，但对于绝大多数美国的出口主体来说，重点还是立足于EAR范围内的管控规定。如前文所述，目前美国出口管制最主要的两个机构分别是负责两用物项出口管制的产业安全局（BIS）——其通过《出口管理条例》（EAR）对相关物项的出口管制作出明确规定；以及国防贸易管制局（DDTC）——其根据《国际武器贸易条例》（ITAR）对为军用目的进行的设计、修改和升级的货物、技术或服务进行出口管制。
02 《出口管理条例》（EAR）法律体系定位
在了解EAR的主要内容之前，有必要先对其进行定位，以便从纷繁复杂的美国法律中找到它。美国法律体系来源分为主要来源（Primary Legal Sources）和次要来源（Secondary Legal Sources），前者是以宪法、法院判例、法规和行政规章等形式存在的实际法律，后者则是对前者的重述，可能包括对前者的描述、分析、解释、讨论或批判，其目的是帮助查找主要法律来源、定义法律概念以及辅助法律研究。主要来源的联邦法律制定基本程序如图1所示。
图1
EAR属于主要来源且是联邦法律（Federal Law），位于执行部门定立的《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations,CFR）。CFR共分为五十编（Title），包括总则、授权与协议、总统、会计账目、行政管理、国内治安、农业、外国人和国籍、动物与动物制品、能源、联邦选举、银行与金融、商业信贷与援助、航空航天、商业与外贸、商业实践、商品与证券交易、电力和水资源保护、关税、员工福利、食品与药品、外交关系、公路、住房与城市发展、印第安人、国内收入、烟酒类制品和槍支、司法行政、劳动、矿产资源、货币与金融、财政、国防、航运与通航水域、教育、保留条款（Reserved，在《联邦法规汇编》中，保留条款一般是相关机构作为条款占位符使用，表示未来可能在这个位置插入法规，或者表示某个部分有意空出）、公园，森林与公共财产、专利，商标与版权、养老金，奖金和退伍军人救济金、邮政服务、环境保护、公共合同与财产管理、公共卫生、公共土地、内政、应急管理和救援、公益、水运、电信、联邦采购条例系统、交通运输、野生动物和渔业。
在上述50编中，某些编会包含分编（Subtitle）；每编分为若干章（Chapter），标题通常为颁布机构的名称，某些章同样包含分章（Subchapter）；每章包含若干部分（Part），以特定法律领域划分，某些部分还包含分部（Subpart）；每部分包含若干条（Section）和款（Paragraph），某些部分也可能包含对该部分的补充（Supplement），这些条、款及补充的内容就是相关法律领域的具体规定。
EAR所在的位置为第十五编商业与外贸（Title 15 Commerce and Foreign Trade）→B分编商业与外贸相关法规（Subtitle B Regulations Relating to Commerce and Foreign Trade）→第七章商业部产业安全局（Chapter VII Bureau of Industry and Security, Department of Commerce）→第C分章出口管理条例（Subchapter C Export Administration Regulations）→第730-780部分（Part 730780），如图2所示。
图2
结语
通过本篇对美国出口管制法律体系和EAR的基本情况进行了解后，本系列文章的下一篇将聚焦EAR本身，对其重点内容进行详细梳理和介绍。
【参考资料】
[1] 孙安艺、胡加祥：出口管制安全化扩张与多边贸易体制规制，《国际法研究》，2024年第3期。
[2] Historical Background of Export Control Development in Selected Countries and Regions, Center for Information on Security Trade Control, htttp://www.cistec.or.jp/english/service/ repot.html
[3] National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2024, National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2021,National Defense Authorization Act For Fiscal Year 1999 https://www.congress.gov/118/plaws/publ31/PLAW-118publ31.pdf https://www.congress.gov/116/plaws/publ283/PLAW-116publ283.pdf https://www.congress.gov/105/plaws/publ261/PLAW-105publ261.pdf
[4] United States Nuclear Regulatory Commission, https://www.nrc.gov/about-nrc/governing laws.html
[5] National Nuclear Security Administration, https://www.energy.gov/nnsa/10-cfr-part-810
[6] Homeland Security, https://www.dhs.gov/history
[7] U.S. Customs and Border Protection, About CBP, https://www.cbp.gov/about
[8] United State Patent and Trademark Office, Export Control,https://www.uspto.gov/learning -and-resources/support-centers/electronic-business-center/export-control
[9] Office of Diversion Control, Drug Enforcement Agency, https://www.deadiversion.usdoj. gov/imp_exp/reexport.html
[10] Food and Drug Administration, https://www.fda.gov/about-fda/what-we-do
[11] U.S. Fish & Wildlife Service, https://www.fws.gov/history-of-fws
[12] Animal and Plant Health Inspection Service, U.S. Department of Agriculture, https://www.aphis.usda.gov/laws-regs
[13] The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018, Congressional Research Service, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814
